Обзор проблемных вопросов, связанных с рассмотрением дел о привлечении к административной ответственности

Дата: 
15.06.2010

СОДЕРЖАНИЕ

 

Раздел I. Статистические показатели работы  Арбитражного суда  Карачаево-Черкесской Республики  по рассмотрению дел о привлечении к административной ответственности за 2009 год.

Раздел II. Обзор судебной практики по делам о привлечении к административной ответственности.


 

Раздел 1.

В соответствии с Распоряжением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Распоряжении от 06.05.06 года №35 «Об утверждении порядка подготовки обзоров судебной практики арбитражными судами субъектов Российской Федерации, Арбитражными апелляционными судами, Федеральными арбитражными судами округов» не включаются дела, а  также не подлежат направлению в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации проекты обзоров по вопросам, освещенным Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, либо соответствующая правовая позиция по которым выражена в Постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в связи с чем в настоящий обзор не включены дела, по которым изложена соответствующая позиция.

Настоящий обзор подготовлен в соответствии с Планом работы Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики на первое полугодие 2010 года.

Предметом исследования настоящего Обзора являются проблемные вопросы, связанные с рассмотрением дел о привлечении к административной ответственности (параграф 1 Главы 25 Арбитражного процессуального кодекса  Российской Федерации).

     Рассмотрение дел об административных правонарушениях представляет особый институт арбитражного процессуального права, включающий в себя две категории дел: о привлечении к административной ответственности и об оспаривании постановлений государственных органов о привлечении к административной ответственности. Порядок рассмотрения таких дел регламентирован главой 25 Арбитражного процессуального Кодекса  Российской Федерации.

Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации введен в действие с 1 июля 2002 года.

      В  связи с введением в действие Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации признаны утратившими силу целый ряд федеральных законов, которые содержали нормы об административной ответственности.
       Кроме  этого, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации  содержит основные положения законодательства об административных правонарушениях, составы конкретных административных правонарушений, за которые установлена ответственность на федеральном уровне, и процессуальные правила рассмотрения дел об  административных правонарушениях, их подсудность (подведомственность), порядок исполнения постановлений о назначении административного наказания.

        Порядок привлечения к административной ответственности регламентирован как Арбитражным процессуальным Кодексом  Российской Федерации, так и Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 №195-ФЗ, принятым ГД ФС РФ 20.12.2001 (о порядке введения в действие документа – Федеральный закон от 30.12.2001 196-ФЗ). Кроме того, при рассмотрении дел данной категории суду следует учитывать нормативное толкование порядка применения норм Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации и Кодекса об административных правонарушениях  Российской Федерации, данное Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации.  При рассмотрении вопроса о привлечении к административной ответственности, суду  необходимо установить имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определить меру административной ответственности. 
     При этом статьей 205 Арбитражного процессуального Кодекса  Российской Федерации  установлен срок рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности, одной из особенностей рассмотрения данной категории дел являются сокращенные сроки их рассмотрения - в течение пятнадцати дней со дня поступления в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иной срок рассмотрения не установлен федеральным законом об административных правонарушениях. Арбитражный суд может продлить срок рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности не более чем на месяц по ходатайству лиц, участвующих в деле, и в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела. О продлении срока рассмотрения дела арбитражный суд выносит определение

      Существует еще одна особенность дел о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности, если юридическое лицо или индивидуальный предприниматель привлекаются к административной ответственности за правонарушения, определенные законами субъектов Российской Федерации, что возможно исходя из статьи 1.1 Кодекса об административных правонарушения Российской Федерации, то тогда у арбитражного суда отсутствует компетенция по рассмотрению дел о привлечении к административной ответственности.

       Таким образом, судья, принимая дело к производству, обязан проверить:

1)      статус лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении (организация, являющаяся юридическим лицом, гражданин, осуществляющий предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющего статус индивидуального предпринимателя);

2)      совершено ли правонарушение в связи с предпринимательской или иной экономической деятельностью данного субъекта;

3)      отнесено ли   совершенное административное правонарушение к ведению арбитражного суда. Для этого достаточно сопоставить заявление о привлечении к административной ответственности с положениями части 3 статьи  23.1 Кодекса об  административных правонарушениях Российской Федерации.

       Арбитражный суд также проверяет, надлежащим ли субъектом подано заявление о привлечении к административной ответственности, в силу статьи 202 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определены субъекты, которые вправе инициировать возбуждение дел о привлечении к административной ответственности в арбитражном суде. Ими являются органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с Федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях.

      Далее арбитражный суд проверяет, соблюдена ли подсудность. Заявление о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении (статьи 203 Арбитражного процессуального кодекса  Российской Федерации).

            Проведенный статистический анализ  показал, что в 2009 году Арбитражным судом Карачаево-Черкесской Республики   рассмотрено 127 дел о привлечении к административной ответственности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в связи с  осуществлением предпринимательской деятельности за совершение правонарушений предусмотренных Кодексом  об административных правонарушениях Российской Федерации (далее по тексту Кодекса), а именно: осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии); за неправомерные действия при банкротстве; за незаконное использование товарного знака; за нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также пива и напитков, изготавливаемых на его основе.

Из числа рассмотренных дел удовлетворены требования о привлечении к административной ответственности по  79 делам, отказано в удовлетворении требований по 26 делам,  прекращено производство по 7 делам,  возвращено   15 заявлений.

3 заявления были возвращены в связи с тем, что не устранены обстоятельства, послужившие основанием для оставления искового заявления без движения, в срок, установленный в определении суда (арбитражный суд, установив при рассмотрении вопроса о принятии искового заявления к производству, что оно подано с нарушением требований, установленных статьями 125 и 126 настоящего Кодекса, выносит определение об оставлении заявления без движения).

4 заявления были возвращены на основании пункта 3 части 1 статьи 129 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (до вынесения определения о принятии искового заявления к производству арбитражного суда от истца поступило ходатайство о возвращении заявления).

В апелляционном порядке обжаловано 8 решений суда по делам данной категории. По результатам обжалования 5 решений суда первой инстанции оставлены без изменения, отменено 1, по 2 делам еще не принят судебный акт. 

В кассационном порядке обжаловано 5 решений: 2 – оставлены без изменения, отменено и прекращено производство по 1 делу, отменено и направлено на новое рассмотрение 2 дела.

 

II. При рассмотрении споров о привлечении к административной ответственности у суда возникли вопросы, связанные с применением процессуального и материального права.

Наиболее актуальными, на наш взгляд, являются следующие вопросы.

 

Отсутствие выводов судов о недопустимости и неотносимости доказательств привело к неверной квалификации действий лица, привлекаемого к административной ответственности, что повлекло за собой отмену судебных актов и прекращение производства по делу.

Прокурор обратился в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики с заявлением о привлечении общества к административной ответственности по части 2 статьи 14.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс).

Решением суда, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, общество привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 14.16 Кодекса в виде 40 тысяч рублей штрафа. Судебные акты мотивированы наличием в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.16 Кодекса.

Судебные инстанции, удовлетворяя заявление, исходили из наличия в действиях общества состава правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.16 Кодекса, - общество осуществляло розничную продажу вина, 0,7 л, крепость 0,7 %, производства общества 1 без сертификата соответствия. Товарные, товарно-транспортные накладные и справки к товарно-транспортным накладным надлежащим образом не заполнены, а так же не заверены печатью общества и подписями лиц, осуществивших отгрузку и приемку продукции, срок действия представленного обществом в судебное заседание сертификата соответствия истек.   

Суд апелляционной инстанции поддержал выводы суда первой инстанции, указав, что представление в последующем сертификата соответствия не имеет значения, так как сертификат необходимо представлять в момент розничной продажи алкогольной продукции, что в данном случае не было сделано.

Отменяя судебные акты, и, прекращая производство по делу, суд кассационной инстанции указал, что судебные инстанции, оценивая материалы дела, не пришли к выводу об их недостоверности или неотносимости.

Ответственность по части 2 статьи 14.16 Кодекса наступает за продажу алкогольной продукции без сертификата соответствия (не прошедшей сертификацию), а не за его не предъявление по требованию покупателя или проверяющих.

При таких обстоятельствах выводы судов о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.16 Кодекса, являются ошибочными. Действия общества следует квалифицировать по части 3 статьи 14.16 Кодекса за нарушение иных правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, поскольку обществом допущено административное нарушение, выразившееся в непредставлении на момент проверки сертификата соответствия (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.06.2007 № 2375/07).

В соответствии с правилами статьи 23.1 Кодекса дела о привлечении к административной ответственности,   предусмотренной   частью    3    статьи    14.16    Кодекса,    арбитражным    судам неподведомственны.

Согласно   пункту   8   постановления  Пленума  Высшего   Арбитражного   Суда  Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» если в соответствии с надлежащей квалификацией рассмотрение дела о привлечении к административной ответственности согласно части 3 статьи 23.1 Кодекса не отнесено к подведомственности арбитражного суда, суд, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, выносит определение о прекращении производства в арбитражном суде и о возвращении протокола об административном правонарушении и прилагаемых к нему документов административному органу.

 

         Отсутствие последствий допущенного нарушения законодательства о банкротстве, на которое указали суды первой и апелляционной инстанций, само по себе не является основанием для вывода о малозначительности правонарушения.

Управление Федеральной регистрационной службы обратилось в арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики с заявлением о привлечении к административной ответственности арбитражного управляющего по части 3 статьи 14.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс).

В качестве третьего лица, без самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечен уполномоченный орган (ИФНС).

Решением Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики, оставленным без изменения постановлением  Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявления отказано в связи с малозначительностью правонарушения. Суд ограничился устным замечанием. Суд признал наличие в действиях арбитражного управляющего состава административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, однако, оценив характер правонарушения, отсутствие причинения ущерба государственным интересам, должнику, конкурсным кредиторам, а также иных негативных последствий, применил статью 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и отказал управлению в привлечении лица к ответственности.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа решение и постановление отменены и дело направлено на новое рассмотрение в тот же суд, при этом судом кассационной инстанции указано, что отсутствие последствий допущенного нарушения законодательства о банкротстве, на которое указывают суды первой и апелляционной инстанции, само по себе основанием для вывода о малозначительности правонарушения не является. Кроме того, суд апелляционной инстанции не устранил допущенное судом первой инстанции нарушение норм процессуального права. Согласно части 1 статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лица, участвующие в деле, и иные участники арбитражного процесса считаются извещенными надлежащим образом, если к началу судебного заседания, проведения отдельного процессуального действия арбитражный суд располагает сведения о получении адресатом направленной ему копии судебного акта. При таких обстоятельствах судебные акты нельзя признать законными, принятыми с соблюдением норм материального и процессуального права.

Срок привлечения к административной ответственности по статье статьей 14.1 Кодекса составляет 1 год, а не 2 месяца, так как посягает на права и интересы неопределенного круга лиц.

Прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственности за совершение правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявленного требования отказано. Суд установил в действиях предпринимателя состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 Кодекса, но указал на истечение двухмесячного срока давности для привлечения к ответственности, в связи с чем отказал в удовлетворении требования прокурора. Дополнительным решением от 18.01.2010 суд возвратил предпринимателю изъятую при проведении проверки аптечку первой помощи «ФЭСТ».

В апелляционном порядке решение суда не проверялось.

Суд кассационной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, и направляя дело на новое

рассмотрение, указал, что осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения

(лицензии), ответственность за которое предусмотрена статьей 14.1 Кодекса, посягает на права и интересы неопределенного  круга лиц  и  нарушает законодательство  Российской  Федерации   о  защите   прав потребителей.

Согласно положениям части 1 статьи 4.5 Кодекса постановление по делу об административном

правонарушении за нарушение законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей

может быть вынесено в течение одного года со дня совершения административного правонарушения.

Данное   правонарушение   выражается   в   длительном   непрекращающемся   невыполнении

обязанности, возложенной на нарушителя законом, т. е. является длящимся. В силу части 2 статьи 4.1

Кодекса сроки,  установленные  частью   1   этой  статьи,  начинают  исчисляться  со  дня  обнаружения

административного правонарушения, то есть со дня выявления факта его совершения должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении.

Хотелось бы отметить, что практика Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по данному вопросу неоднозначна.

По прежнему остается актуальным вопрос о принятии к производству арбитражного суда дел об административном правонарушении, возбужденных судом общей юрисдикции, с учетом различных процедур принятия и рассмотрения таких дел.

В соответствии с частью 2 статьи 202 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях (далее в параграф 1 главы 25 настоящего Кодекса - административные органы) и обратившихся с требованием о привлечении к административной ответственности указанных в части 1 настоящей статьи лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность. Заявление должно соответствовать статье 204 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В связи с нарушением требований указанной статьи, арбитражным судом было возвращено 8 заявлений о привлечении к административной ответственности.

Если суд общей юрисдикции в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации вправе возбудить дело на основании протокола об административном правонарушении, то арбитражный суд возбуждает дело в соответствии с требованиями Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на основании искового заявления (заявления), а не на основании определения суда общей юрисдикции.

Статьей 7 Федерального закона от 4 июля 2002 года №96-ФЗ «О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» ограничен период времени, в течение которого суды общей юрисдикции должны были направить в арбитражные суды дела, отнесенные Арбитражным процессуальным кодексом РФ к подведомственности арбитражных судов.

Возникает вопрос, как быть с делами, возбужденными и направленными судами общей юрисдикции в арбитражные суды после 24.08.2002 года?

В настоящее время арбитражному суду приходится оставлять такие дела без движения и предлагать заявителю привести заявление в соответствие с требованиями Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что противоречит статье 128 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, которая не предусматривает такого основания для оставления заявления без движения.

Возвратить заявителю исковое заявление (заявление) суд также не вправе, поскольку статьей 129 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации такие основания для возврата не предусмотрены.

По мнению Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики, независимо от подведомственности спора такие дела необходимо возвращать в суды общей юрисдикции.

Учитывая, что Информационное письмо не является источником права, а Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации не содержит специальных указаний о том, что по делам с сокращенными сроками рассмотрения возможно не назначать предварительное судебное заседание, вправе ли суды назначать такие дела сразу к судебному разбирательству?

При рассмотрении административного спора судом было завершено предварительное судебное заседание, осуществлен переход к рассмотрению дела в судебном заседании при отсутствии одной из сторон. О рассмотрении дела в предварительном судебном заседании обе стороны судебного процесса были надлежащим образом уведомлены. Решение суда отменено судом апелляционной инстанции в связи с нарушением пункта 4 статьи 137 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Отменяя решение суда первой инстанции суд апелляционной инстанции, в том числе, указал, что в пункте 25 Информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 82 от 13.08.2004 года разъяснено, что, учитывая особенности рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности, установленные Главой 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе сокращенные сроки их рассмотрения, предварительное судебное заседание по таким делам может не проводиться.

Учитывая, что Информационное письмо не является источником права, а Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации не содержит специальных указаний о том, что по делам с сокращенными сроками рассмотрения возможно не назначать предварительное судебное заседание, вправе ли суды назначать такие дела сразу к судебному разбирательству? По мнению Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики, следует руководствоваться абзацем 2 пункта 27 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2006 года №65 «О подготовке дела к судебному разбирательству» (далее Постановление Пленума), согласно которому, если лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте проведения предварительного судебного заседания и судебного разбирательства дела по существу, не явились в предварительное судебное заседание и не заявили возражений против рассмотрения дела в их отсутствие, судья вправе завершить предварительное судебное заседание и начать рассмотрение дела в судебном заседании арбитражного суда первой инстанции в случае соблюдения требований части 4 статьи 137 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

То есть суд может одним определением назначить дело к рассмотрению и в предварительном и в судебном заседании на один день с каким-либо интервалом времени.

 

Возможно ли оценивать как доказательство о надлежащем извещении лица, привлекаемого к административной ответственности, его ходатайство о рассмотрении протокола об административном правонарушении в его отсутствие и разрешать дело по существу в случае, если данные о вручении судебного акта заинтересованному лицу отсутствуют?

При составлении протокола об административном правонарушении, лицо, привлекаемое к административной ответственности, в протоколе указывает, что согласно с тем, что оно совершило административное правонарушение. Кроме того, к протоколу прикладывает письменное заявление о рассмотрении протокола об административном правонарушении, (т.е. дела об административном правонарушении) без его участия.

При назначении дела к слушанию судом надлежащим образом лицо уведомляется о времени и месте судебного разбирательства. Как правило, лица, привлекаемые к административной ответственности, в судебное заседание не являются.

Возможно ли, оценивать как доказательство о надлежащем извещении, ходатайство о рассмотрении протокола об административном правонарушении в его отсутствие и разрешать дело по существу в случае, если данные о вручении судебного акта заинтересованному лицу отсутствуют?

 

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа дает следующие рекомендации по данному вопросу.

В силу пункта 2 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее- Кодекс) дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в следующих случаях:

-    произведена фиксация нарушений правил дорожного движения специальными техническими средствами, работающими в автоматическом
режиме;

  - имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела;

-  имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела, от этого лица поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела, но оно оставлено без удовлетворения.

Иные случаи рассмотрения дела в отсутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, Кодексом не предусмотрены.

На основании пункта 2 части 1 статьи 29.4 Кодекса при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении решается вопрос о вызове лиц, указанных в статьях 25.1 - 25.10, в том числе и лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Кодекс не содержит норм, регламентирующих порядок направления извещений. При этом, в пункте 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано, что в целях соблюдения установленных статьей 29.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях судье необходимо принимать меры для быстрого извещения участвующих в деле лиц о времени и месте судебного рассмотрения. Поскольку Кодекс не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (судебной повесткой, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п.).

Пунктом 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 №2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано, что судам при рассмотрений дел, отнесенных Кодексом к их подведомственности, необходимо учитывать, что в тех случаях, когда положения главы 25 и иные нормы   Арбитражного  процессуального   кодекса Российской  Федерации прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами.

Понятие надлежащего извещения участвующих в деле лиц дано в статье 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенного и нормы статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суду для рассмотрения дела необходимо располагать доказательствами получения лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, соответствующих извещений. Наличие ходатайства о рассмотрении дела в его отсутствие действующее законодательство не признает основанием для рассмотрения дела об административном правонарушении в отсутствие этого лица, если суд не располагает доказательствами надлежащего извещения.