Аналитическая справка по практике рассмотрения дел с применением законодательства о земле при одновременном заявлении требований в порядке искового производства и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ

Настоящая справка подготовлена в соответствии с Планом работы Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики на 1 полугодие 2014 года.

Предметом настоящего исследования являются дела, рассмотренные Арбитражным судом Карачаево-Черкесской Республики с применением законодательства о земле, связанные с одновременным заявлением требований в порядке искового производства и требований об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц.

Целью исследования является проведение анализа вынесенных судом первой инстанции судебных актов с применением земельного законодательства при одновременном заявлении требовании в порядке искового производства и требовании об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, причин их отмены вышестоящими инстанциями и формирование судебной практики для единообразного, качественного и обоснованного рассмотрения дел данной категории. 

 

            Арбитражным судом Карачаево-Черкесской Республики за период с 01.01.2013 по 31.03.2014 всего рассмотрено 3 дела с применением законодательства о земле при одновременном заявлении требований в порядке искового производства и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ, их которых по 2 делам в удовлетворении заявления отказано в связи с избранием ненадлежащего способа защиты нарушенного права, производство по 1 делу прекращено за неповдедомственностью дела арбитражному суду.

Анализ вышеназванных дел показал, что предметом рассмотрения во всех случаях явились ненормативные правовые акты органов местного самоуправления о предоставлении в аренду земельных участков.

В апелляционную инстанцию обжалованы судебные акты по всем 3 делам, что составило 100% от общего количества рассмотренных дел данной категории, при этом все судебные акты суда первой инстанции апелляционным судом оставлены без изменения.

В кассационную инстанцию судебные акты не обжаловались.

1.Общие положения рассмотрения дел

при одновременном заявлении требований в порядке искового производства

и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ

 

Исковое производство в арбитражном процессе регламентировано главой 20 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Предъявление иска в арбитражный суд предусматривает несколько самостоятельных процедур и подчинено соблюдению таких важных принципов, как равенство граждан, состязательность и равноправие сторон, законность. Основанием к предъявлению иска является нарушение субъективных прав истца в имущественной гражданско-правовой сфере, когда права и интересы истца были непосредственно нарушены или подвергались угрозе. При наличии указанного основания истец вправе обратиться в арбитражный суд с соответствующим иском.

Формулирование обстоятельств, на которых истец основывает свои требования (пункт 5 части 2 статьи 125 Арбитражного процессуального кодекса РФ) - важное условие, при котором законодатель определяет подачу иска. Фактически речь идет о юридических фактах, с наличием или отсутствием которых закон связывает возникновение, прекращение, изменение определенных отношений. Законодательно регламентируется обоснование указанных истцом обстоятельств необходимыми, относимыми и допустимыми доказательствами. Это важное положение, которое не позволяет обращаться в суд по надуманным и лишенным смысла основаниям. Посредством него устанавливается предмет доказывания и предопределяется вынесение решения в рамках заявленных требований и доказательств.

Исходя из части 1 статьи 197 Арбитражного процессуального кодекса РФ, дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными главой 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Возбуждается производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов или о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц. (часть 2 статьи 197 Арбитражного процессуального кодекса РФ).

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц, если полагают, что ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными в случае, если установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ).

По смыслу статей 1, 11, 12, 13 Гражданского кодекса РФ и статей 4, 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ защита гражданских прав может осуществляться в случае, когда имеет место нарушение или оспаривание прав и законных интересов лица, требующего их применения. Следовательно, предъявление иска (заявления) должно иметь своей целью восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в арбитражный суд лица посредством использования предусмотренных действующим законодательством способов защиты.

В пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», разъяснено, что для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов или органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При применении указанных норм нередко возникали проблемы, связанные с тем, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативного правового акта наличествовал спор о праве.

Радикальные изменения в этом направлении произошли в 2009 году с принятием Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ постановления 25.02.2010 №15951/09, которым было положено начало правоприменительной практики недопущения решения возникших гражданско-правовых вопросов в административном порядке.

Фабула дела, переданного в надзорную инстанцию, была такова.

Мэр г. Москвы своим распоряжение признал незаконными разрешение Мосгорстройнадзора на строительство здания и разрешения на ввод здания в эксплуатацию.

Коллегия адвокатов (здание в том числе было и на их участке, предоставленном в аренду для возведения помещений легкой конструкции) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании указанного распоряжения мэра незаконным.

Суд первой инстанции, в удовлетворении требований отказал, мотивируя решение тем, что мэром доказано отсутствие нарушения законодательства при принятии распоряжения, тогда как коллегия адвокатов не доказала нарушение их прав, поскольку здание находится в собственности третьего лица.

Девятый арбитражный апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции, заявление удовлетворил, посчитав, что мэр не вправе отменять акты Мосгорстройнадзора. Федеральный арбитражный суд Московской области постановление апелляционного суда оставил в силе.

Высший Арбитражный Суд РФ оставил в силе постановления нижестоящих инстанций, однако пояснил, что мэр уполномочен отменять акты Мосгорстройнадзора, однако все эти акты направлены на возникновение или прекращение гражданских прав, поскольку на здание зарегистрировано право собственности.

Высший Арбитражный Суд РФ пришел к следующим выводам:

- ненормативные правовые акты мэра направлены в итоге на возникновение и прекращение гражданских прав, поскольку на основании выданных Мосгосстройнадзором разрешений было зарегистрировано право собственности застройщика (коллегии адвокатов) на объект недвижимости;

- с отменой указанных разрешений мэр Москвы связывает восстановление в последующее время нарушенного права города Москвы как собственника в сфере земельных отношений и градостроения. Вместе с тем принятое им распоряжение непосредственно затрагивает права и интересы коллегии адвокатов как застройщика возведенного здания, а также права и интересы института, который к моменту вынесения оспариваемого распоряжения стал новым собственником этого объекта недвижимости и остается таковым в настоящее время;

- возникшие в данном случае гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения этого вопроса в административном порядке законодательством не допускается;

- то обстоятельство, что указанные разрешения Мосгосстройнадзора не отменены, не лишает возможности ссылаться на их незаконность в суде по гражданскому спору и представлять в подтверждение этого довода соответствующие доказательства. Причем доводы подлежат проверке, а доказательства - исследованию и оценке судом наряду с другими доводами и доказательствами по правилам, определенным главой 7 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Таким образом, исходя из того обстоятельства, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (ст. 1 Гражданского кодекса РФ), при заключении в установленном порядке любых договоров публично-правовые отношения по предоставлению земельного участка в собственность, аренду, постоянное бессрочное пользование и т.д. прекращаются (административный акт исполнен), а между сторонами договора возникают иные (обязательственные) правоотношения по владению и пользованию земельным участком, которые основаны на самостоятельной гражданско-правовой сделке. В сложившейся ситуации рассмотрение вопроса о правомерности распоряжения земельным участком, уже обремененного иным правом, не оспоренным в установленном порядке, не соответствует целям судопроизводства.

Аналогичная позиция позже нашла отражение в совместном постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29.04.2010 №10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», из пункта 52 которого следует, что в соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о регистрации) государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке. Поскольку при таком оспаривании суд разрешает спор о гражданских правах на недвижимое имущество, соответствующие требования рассматриваются в порядке искового производства. Оспаривание зарегистрированного права на недвижимое имущество осуществляется путем предъявления исков, решения по которым являются основанием для внесения записи в ЕГРП.

Ответчиком по иску, направленному на оспаривание зарегистрированного права или обременения, является лицо, за которым зарегистрировано спорное право или обременение. Ответчиками по иску, направленному на оспаривание прав или обременений, вытекающих из зарегистрированной сделки, являются ее стороны (пункт 53 названного совместного постановления).

Зарегистрированное право на недвижимое имущество не подлежит оспариванию путем заявления требований, подлежащих рассмотрению по правилам главы 25 Гражданского процессуального кодекса РФ или главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ, поскольку в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может разрешаться спор о праве на недвижимое имущество (пункт 56 названного совместного постановления).

Таким образом, при обращении в арбитражный суд по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ при наличии гражданско-правового спора, возникший спор будет является спором о праве, который должен быть разрешен в порядке искового производства с использованием установленных законодателем способов защиты (статья 12 Гражданского кодекса РФ).

Избрание ненадлежащего способа защиты нарушенных прав является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Основываясь на позиции вышеназванного постановления Высшего Арбитражного Суда РФ наибольшее количество дел было рассмотрено Федеральным арбитражным судом Северо-Кавказского округа- 40 дел, Федеральным арбитражным судом Поволжского округа – 15 дел, Федеральным арбитражным судом Уральского округа – 13 дел, Шестнадцатым арбитражным апелляционным судом – 25 дел, Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом – 20 дел, Восемнадцатым арбитражным апелляционным судом – 14 дел.

 

 

2.Дела, рассмотренные Арбитражным судом Карачаево-Черкесской Республики

 

Как уже отмечалось ранее, Арбитражным судом Карачаево-Черкесской Республики за период с 01.01.2013 по 31.03.2014 всего рассмотрено три дела с применением законодательства о земле при одновременном заявлении требований в порядке искового производства и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ, их которых по двум делам в удовлетворении заявления отказано в связи с избранием ненадлежащего способа защиты нарушенного права (А25-55/2013, А25-478/2013), производство по одному делу прекращено за неповдедомственностью дела арбитражному суду (А25-1583/2013).

- №А25-55/2013 (решение оставлено без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2013): индивидуальный предприниматель обратился в суд с заявлением к администрации Карачаевского района о признании незаконным постановления администрации о предоставлении земельного участка в аренду третьему лицу. Требования были мотивированы тем, что указанное постановление нарушает права заявителя как собственника смежного земельного участка, имевшего намерение приобрести данный земельный участок в аренду, однако ввиду нарушения процедуры предоставления земельного участка, выразившегося в неверном указании местоположения земельного участка при публикации сведений о предоставлении его в аренду, указанное право осталось нереализованным.

Суд посчитал, что избранный заявителем способ защиты не приведет к восстановлению законных интересов, поскольку постановление администрации реализовано, на основании указанного постановления заключен договор аренды, зарегистрированный в ЕГРП, следовательно, в настоящее время существует иное основание владения спорным земельным участком: договор аренды, а не постановление, в удовлетворении требований отказал;

- №А25-478/13 (решение оставлено без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2014): конкурсный управляющий обратился в суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления сельского поселения о предоставлении третьему лицу в аренду земельного участка. Заявитель полагал, что спорным постановлением третьему лицу был предоставлен земельный участок, на котором расположены объекты недвижимости, принадлежащие заявителю на праве собственности, что влечет его несоответствие требованиям законодательства и нарушает законные права и интересы заявителя.

На основании спорного постановления был заключен договор аренды (не зарегистрирован в ЕГРП, поскольку судом приняты соответствующие обеспечительные меры).

Вместе с тем, рассмотрение вопроса о правомерности формирования земельного участка и предоставления его третьему лицу возможно лишь при проверке в судебном порядке существующего основания владения (гражданско-правовой сделки), законность которой не должна (и не может) оцениваться судом в рамках данного процесса, инициированного заявителем в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Решение арбитражного суда о признании незаконными действий по не рассмотрению заявления о предоставлении спорного земельного участка в аренду не может быть исполнено принудительно при наличии не признанных недействительными ненормативного правового акта органа публичной власти по вопросу формирования земельного участка с целью последующего распоряжения данным участком и гражданско-правовой сделки с третьим лицом;

- А25-1583/13 (определение оставлено без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2014): ОАО «РЖД» обратилось в суд в порядке главы 24 АПК РФ с заявлением к Управлению имуществом г. Черкесска о признании незаконными постановлений о предоставлении в аренду земельных участков физическим лицам и обязании расторгнуть договоры аренды, заключенные на основе этих постановлений. По мнению заявителя, управление неправомерно распорядилось спорными земельными участками, так как указанные земельные участки являются собственностью Российской Федерации и находятся в аренде у ОАО «РЖД», к тому же на спорных земельных участках находятся объекты недвижимости, находящиеся в собственности у заявителя.  

При рассмотрении дела суд пришел к выводу о наличии между ОАО «РЖД» и арендаторами спорных земельных участков спора о праве и посчитал возможным удовлетворить ходатайство заявителя об уточнении требований посредством дополнения их требованиями о признании спорных договоров аренды недействительными, а также привлечении к участию в деле в качестве ответчиков арендаторов данных земельных участков (дело прекращено, поскольку арендаторы являются физическими лицами).

 

 

3. Судебная практика арбитражных судов Российской Федерации

 

Анализ судебной практики арбитражных судов Российской Федерации также позволяет прийти к выводу о единообразии применения законодательства о земле при одновременном заявлении требований в порядке искового производства и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Об этом свидетельствует нижеприведенная судебная практика:

- постановление ФАС СКО от 17 июля 2013 г. по делу №А32-6912/2012: ТУ Росимущества в Краснодарском крае обратилось в суд с заявлением о признании недействительным распоряжения администрации города Анапа о предоставлении в собственность находящегося в государственной собственности земельного участка физическим лицам.

Требования были мотивированы тем, что на момент издания распоряжения спорный земельный участок находился в федеральной собственности, администрация не имела полномочий им распоряжаться.

В ходе рассмотрения дела выяснилось, что земельный участок (земли населенных пунктов), приобретенный физическими лицами в собственность, образован из земельного участка, принадлежащего на праве собственности РФ и предоставленного техникуму на праве постоянного бессрочного пользования и относится к землям курорта федерального значения. Исходя из этого, суд отказал в удовлетворении заявления ввиду избрания ненадлежащего способа защиты права.

- постановление 9 ААС от 19 февраля 2014 г. по делу №А54-395/2008: Территориальное управление по Рязанской области обратилось в суд с заявлением к администрации муниципального района о признании недействительным постановления о продаже земельного участка в собственность обществу для размещения и эксплуатации объектов воздушного транспорта".

Поскольку на основании указанного ненормативного акта заключен и зарегистрирован договор купли-продажи, в удовлетворении требований было отказано.

- постановление ФАС СКО от 21 февраля 2014 г. по делу № А63-4576/2013: администрация муниципального района посредством публикации в печатном издании проинформировала население о предстоящем предоставлении в аренду земельного участка, относящегося к категории земель сельскохозяйственного назначения для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта недвижимости. Предприниматель направил в администрацию заявление о предоставлении в аренду спорного земельного участка. Администрация отказала предпринимателю в предоставлении испрашиваемого участка в аренду, указав, что публикация в силу норм действующего земельного законодательства носит информационный характер и не предполагает подачи иных заявлений. Предприниматель, полагая, что бездействие администрации не соответствует закону и нарушает принадлежащие ей права и законные интересы, обратилась с заявлением в арбитражный суд.

В ходе рассмотрения дела суды установили, что в отношении спорного земельного участка заключен договор аренды с неким обществом.

Признавая мотив отказа не соответствующим закону суды, вместе с тем, отказали в удовлетворении заявления ссылаясь на ненадлежащий способ защиты права.

 

Выводы:

Результаты проведенного анализа судебных актов позволяют сделать вывод о том, что в целом судебные акты Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики по рассмотрению споров с применением земельного законодательства, связанных с одновременным заявлении требований в порядке искового производства и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ принимаются в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации и с учетом позиций Высшего Арбитражного Суда РФ.

Противоречия в практике Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики и иных арбитражных судов, в том числе апелляционных и кассационных, не выявлено.

 

Предложения:

Целесообразно продолжение работы по анализу проблемных вопросов применения Арбитражным судом Карачаево-Черкесской Республики процессуального законодательства при одновременном заявлении требований в порядке искового производства и главы 24 АПК РФ.

Продолжение занятий, проводимых в рамках оперативных совещаний судебных коллегий (составов) с судьями, а также занятий с помощниками судей, проведение постоянного мониторинга судебной практики будет способствовать достижению цели совершенствования принимаемых судебных актов.

В целях недопущения в дальнейшем ошибок, которые бы привели к отмене судебных актов суду необходимо руководствоваться позицией Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенной в постановлении президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25.02.2010 №15951/09.

 

 

Председатель судебной коллегии                               А.П. Боташев

(судебного состава)

 

Судья                                                                                               З.Х. Тебуева

 

Консультант отдела анализа

и обобщения судебной практики                                А.В. Дедкова